乡镇机构改革现状与难点对策研究

作者：熊燕霞 MPA
指导教师：李超平副教授

摘要
现在学术界对乡镇政府机构改革的论述颇多，无论是撤销论、保留论、还是自治论，基本上都是从宏观方面入手，很少从微观方面入手。在笔者看来，没有微观层面的专业对口的方法和技术规范机构改革的操作过程，中央政府最后采纳那一种建议都只有一个结果，那就是：形式主义。另外，中发【2006】1号文件已经明确指出要积极稳妥的推进乡镇机构改革，五年内乡镇机构编制只减不增。如何积极稳妥的推进乡镇机构改革工作这个问题适合在微观层面进行研究。本文选择S镇政府做乡镇机构改革的实证研究，使用约翰•科特的变革8步骤模型对乡镇机构改革工作进行分析并试图提出解决问题的办法，希望研究结果能够给予具体开展乡镇机构改革工作一个比较合理的操作规范，能对乡镇机构改革结果更大程度地接近改革设计初衷有点帮助。

本论文由五个章节组成。

第1章导言。主要简述文章的选题考虑和研究的意义，研究思路和研究方法及文章基本内容结构安排。

第2章组织变革理论研究。今天，组织所面对的是一个急剧变化的社会，变革才可以更好的生存与发展已经成为一种共识。变革通常不会一帆风顺，必须克服来自个体与组织两个层面的阻力。克服阻力的策略有：教育与沟通，参与,促进与支持，谈判，操纵与收买,强制。推行组织变革的常用方法有卢因的三步模型、约翰•科特的变革的8个步骤、行动研究模型和组织发展模型。

第3章S镇的政府机构改革工作总结。S镇是个以农业生产为主的山区乡镇。辖区总面积126平方公里，2005年年末总人口54850人。公共事业比较落后。财政情况是：财政由桂平市统一管理，2005年财税收入283.5万元，历史负债176万元。

S镇2002年进行了一次机构改革，主要目标是：转变政府职能、精简机构和人员、减少财政负担、提高行政效率。经过这次机构改革，S镇辖区内的政府站所由21个降到16个；提前退休10人，下岗分流11人。机构改革工作结束之后，S镇的站所与人员变动比较频繁。截至2006年9月，站所由机构改革时的16个增加到19个，下岗分流人员仍然在岗工作，新增加了14个没有编制的政策性安置人员。总的来说，对于这次机构改革，S镇所有的改革目标都没有实现。

第4章S镇机构改革问题诊断与对策。这一章是本文的重点。笔者在这一章里围绕约翰•科特的变革8步骤模型，对S镇机构改革工作进行深入细致的分析，并试图给出解决问题的对策。在第一个步骤增强紧迫感问题里，笔者认为S镇政府的改革紧迫感比较强。在第二个步骤组建领导团队里,S镇党委政府成立机构改革领导小组比较随意，不符合约翰•科特对变革领导团队的要求,需要改进。在第三个步骤愿景问题里，S镇2002年进行机构改革工作时没有愿景，需要重新设立改革愿景。在第四个步骤对变革的愿景传播里，S镇改革宣传工作做得较好，但宣传的不是正确的改革愿景。在第五个步骤授权行动里，S镇要面对的障碍很多。其中，结构性障碍有：中心工作过多，S镇条块分割，S镇政府在部门法中没有相应的管理执法权，S镇没有钱办公共事业等。技能障碍主要是：S镇政府工作人员对于改革要求切实加强的社会管理和公共服务职能并不熟悉，也不一定具有实现新职能所需的工作行为、态度与技能。人事和信息障碍有：以人定编，没有职位说明书来规范公务员的行为，没有为改革开展任何培训工作，乡镇公务员工资不统一、责任与权利不相称，政府问责体系有问题等。通过分析，笔者认为在乡镇机构改革的这一个步骤里，S镇需要将自己无法解决的障碍一一汇报给上级政府，报请有能力解决障碍的政府出面将改革所碰到的障碍解决掉。S镇政府要对具体开展精简机构和人员的工作人员进行所需技能培训，规范操作程序，改变现在编制由上级先行确定、然后统一分配的做法，定编从乡镇开始。以新职能需要S镇政府所做的事情为基础、通过工作分析等工作由S镇先行进行定员；然后再报上级编制部门进行核定编制工作。在第六个步骤创造初步成效里，笔者认为因为没有认真做完前五个步骤，S镇取得精简部分机构和人员的成效是虚假的。在第七个步骤巩固成果并进一步推进变革里，笔者认为S镇需要做的工作有：直面抵消改革成效的所有因素；报请中央政府改革S镇以上的各级政府以巩固改革成果；设计一个新的人力资源管理体系使变革处于活跃状态。在第八个步骤将新方法融入组织文化里，S镇要做的工作主要是校正或者塑造人们的行为，要让人们的行为朝着有利于实现愿景的方向进行改变。S镇2002年进行的机构改革工作，从上面的分析看来，除了增强紧迫感和宣传这两个步骤没有大问题外，其他的每一个步骤都有问题，所以，它无法成功也是意料之中的事情。

第5章实施乡镇机构改革工作的建议。结合对S镇案例研究的结果和体会，对下一步乡镇机构改革工作，笔者建议：一、加强宣传，让改革深入人心。二、认真组建领导团队，切实加强乡镇机构改革工作的领导。三、对部门法进行违宪审查并加以修改完善，彻底消除造成乡镇条块分割局面的法律原因。取消市直属管理乡镇站所制，做实乡镇政府。四、修改完善公共财政制度。五、加快政府工作制度化建设。六、用现代公共管理学的理论做指导，科学开展乡镇机构改革的具体工作。七、改革完善我们的公务员人力资源管理体系。八、对公务员进行培训，提高他们的执政能力。九、对乡镇以上的政府进行改革，巩固乡镇机构改革成果。